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La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Madrid ha anulado varios artículos de la Ordenanza de Movilidad Sostenible de Madrid, específicamente los que regulan las diferentes restricciones de circulación para vehículos contaminantes y que no cumplen ciertos requisitos de residencia en zonas de bajas emisiones. En Madrid operan, según su normativa, tres zonas de bajas emisiones: una que afecta a todo el municipio (Madrid Zona de Bajas Emisiones) y dos específicas llamadas “de especial protección” (la que cubre casi todo el Distrito Centro y la que rodea la Plaza Elíptica).
La sentencia da la razón parcialmente al grupo municipal Vox en el Ayuntamiento de Madrid, que había recurrido la norma. Además, indica que el informe de impacto económico de esta ordenanza tiene una “manifiesta insuficiencia”, es decir, que no queda bien explicado el impacto económico que tiene la ordenanza, especialmente en sectores que tienen que renovar su flota de vehículos, en los titulares de estos vehículos que tendrán el acceso restringido y en “los colectivos que no tienen capacidad económica para renovar el vehículo”.
La sentencia, con fecha de 17 de septiembre, no es firme y aún puede ser recurrida ante el Tribunal Supremo, por lo que los artículos anulados de la ordenanza siguen vigentes.
¿Qué dice la sentencia sobre las ZBE de Madrid?
La sentencia del TSJ concluye que existe una “manifiesta insuficiencia” en el análisis de impacto económico que se hizo antes de aprobar la ordenanza que regula las zonas de bajas emisiones de Madrid.
Cuando se quiere hacer una norma, el organismo que la propone debe elaborar un documento llamado Memoria de Análisis de Impacto Normativo. Este informe recoge diferentes análisis sobre cómo afecta la propuesta de norma, entre otros: un análisis jurídico, las oportunidades que trae la nueva norma, si hay alternativas para abordar la situación que se pretende solucionar, el impacto de género, etcétera. Entre ellos, está el análisis del impacto económico, como se puede comprobar en la memoria que se hizo para esta ordenanza de Madrid.
Así, la Sala concluye que “no existe ni un estudio ni una ponderación, ni tan siquiera una enumeración o indicación de los concretos efectos y repercusiones económicas de la medida”. “La memoria no contiene ningún tipo de valoración o estimación sobre las consecuencias económicas de las prohibiciones de circulación a determinados vehículos en los ciudadanos y en sectores de la actividad económica que se van a ver directamente afectados”.
¿Qué implica la sentencia? ¿Qué ocurre con las restricciones? ¿Y con las multas?
La sentencia declara la nulidad de 13 artículos de la Ordenanza de Movilidad Sostenible de Madrid en los que están reguladas las tres zonas de bajas emisiones de la capital, mientras que mantiene el resto del texto.
Sin embargo, esta sentencia aún no es firme, es decir, las tres zonas de bajas emisiones siguen vigentes y las restricciones se mantienen. El Ayuntamiento de Madrid puede presentar un recurso de casación ante el Tribunal Supremo en “30 días”. Si no presenta dicho recurso, o si sí lo presenta, pero el Supremo se expresa en los mismos términos que el TSJ, la sentencia será firme y el Ayuntamiento deberá cumplir con su contenido, anulando los artículos señalados de la ordenanza que regulan las ZBE. Esto quiere decir que las zonas de bajas emisiones —y sus restricciones, limitaciones y multas— de Madrid no seguirían funcionando, al no tener una norma municipal que las regule.
Hay que tener en cuenta también que la Ley estatal de Cambio Climático y Transición Energética establece en su artículo 14 que los municipios de más de 50.000 habitantes deben contar con una zona de bajas emisiones antes de 2023.
El delegado de Urbanismo, Medio Ambiente y Movilidad del Ayuntamiento de Madrid, Borja Carabante, ha declarado a los periodistas que el Ayuntamiento está estudiando interponer el recurso ante el Supremo y que al no ser la sentencia firme, no se anularán las multas impuestas, según recoge Europa Press. Es decir, por el momento, sí que pueden seguir multando.
¿Qué otras cuestiones valora la sentencia?
El grupo municipal Vox en el Ayuntamiento de Madrid, que había recurrido la ordenanza de las ZBE ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, alegaba que la norma debía ser anulada por varios motivos, entre ellos ese “insuficiente” análisis de impacto económico, la constitución del grupo Mixto en el Ayuntamiento de Madrid y la insuficiencia del análisis de impacto ambiental.
En la sentencia, la Sala indica que este análisis ambiental sí tiene un contenido sólido y relevante, “sí que se analizan y constatan datos sobre la situación de la contaminación del aire y sobre la influencia del tráfico de vehículos”. “Es amplio, motivado, incorporando datos y valoraciones con las que se justifican las medidas”, aunque “no contempla otra medida alternativa y menos restrictiva de derechos”.
¿Qué decía este análisis de impacto económico y por qué la sentencia lo considera “insuficiente”?
El análisis económico que hizo el Ayuntamiento (página 279 de la memoria) habla de la “relación con la economía general” y la colaboración con la Administración Estatal y la Unión Europea; los “impactos económicos directos” como posibles tasas, “subvenciones” municipales, estatales y autonómicas; “innovación en materia de movilidad”, indicando que este sector puede potenciar la colaboración público-privada y la “relación entre salud humana y economía”. Concluye con “reflexiones sobre impactos indirectos”, como la decisión de los ciudadanos de no cambiar a un vehículo menos contaminante hasta que los eléctricos sean más asequibles o el desarrollo de la movilidad peatonal y ciclista.
Con todo esto, la sentencia indica que la “intensidad de las medidas limitativas” de las ZBE exige considerar sus consecuencias económicas en el procedimiento de elaboración, análisis “del balance de beneficios y costes” y de la posibilidad de “adoptar medidas menos restrictivas” que consigan lo mismo que pretendía la ordenanza —mejorar la calidad del aire, cumplir con leyes estatales y europeas, reducir el ruido, el tráfico y la contaminación, etcétera—.
“Las medidas restrictivas de circulación en las ZBE afectan a un elevadísimo número de vehículos [...]. Tales medidas conllevan la necesidad de renovación de vehículos afectados, pues afectan a los vehículos de más antigüedad y por ello, presumiblemente, a las personas de menos capacidad económica”, continúa la sentencia.
También indica que la Ley de Cambio Climático establece un “principio de transición justa” que contemple situaciones de vulnerabilidad de colectivos o áreas a los que deben ofrecerse medidas de apoyo. “Nada de ello aparece en el procedimiento de aprobación de la ordenanza [...] más allá de las subvenciones”.
La posición del Ayuntamiento de Madrid, como queda reflejado en la sentencia, es que este análisis de impacto económico, dentro de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo, es opcional a sus ordenanzas y no vinculante. Sin embargo, la Sala apunta varias sentencias del Tribunal Supremo donde contestan a la posición municipal, sin darle la razón.
