Comment dépasser l’opposition entre écologie punitive et écologie réaliste ?

Vouloir réglementer le transport et l'agriculture afin de réduire l'empreinte carbone de ces secteurs, est-ce nécessairement punir ? Burning Bright/Shutterstock

« Mal nommer les choses, c’est ajouter au malheur du monde » déplorait Albert Camus. Par les temps qui courent, c’est aussi, parfois, aggraver la crise environnementale. Une expression en est la preuve criante, celle d’« écologie punitive ». Elle a été employée en ce début d’année par le Premier ministre Gabriel Attal pour justifier le gel d’un certain nombre de normes environnementales s’imposant aux agriculteurs comme l’usage des produits phytosanitaires, la replantation des haies et l’entretien des zones humides.

Lors de son discours de politique générale donné le 30 janvier à l’Assemblée Nationale, le Premier ministre s’est ainsi réclamé d’une écologie réaliste, « populaire » et « à la française » qu’il a opposé explicitement à l’« écologie punitive » faite de normes et de contraintes rimant « avec nécessité plus qu’avec réalité ».

Mais est-ce que ça existe seulement l’« écologie punitive ? ». Et, si oui, est-il possible de l’opposer à « écologie réaliste » pour permettre au pays d’affronter la crise environnementale et climatique tout en ne condamnant pas un segment de la population à une adaptation impossible ?

Écologie punitive ou normative ?

Commençons par regarder d’un peu plus près ce qui est entendu par « écologie punitive. »

Si ce concept n’est jamais très bien défini, il est cependant régulièrement utilisé par certains partis politiques ou médias dans le but de discréditer les politiques normatives de transition environnementale.

Lorsqu’on regarde de plus près ce qui est désigné par cette expression, on trouve cependant ce qui s’apparente plus à une écologie normative, faite de règles et de contraintes.

Or, cette caractéristique n’est pas propre aux lois environnementales : une grande partie des politiques publiques sont normatives : elles décrivent une règle contraignante mise au service d’un objectif social et une sanction en cas de non-respect de la règle. Ces règles et sanctions sont légitimes car délibérées et décidées collectivement dans un cadre démocratique. Les politiques de l’emploi reposent par exemple sur les règles juridiques du droit du travail qui imposent des contraintes aux employeurs et employés et sur le pouvoir de sanction des contrevenants notamment par les conseils des prud’hommes.

L’utilisation du terme punitif pour décrire des normes environnementales suggère cependant que celles-ci imposent aux acteurs économiques, entreprises, ménages ou agriculteurs une relation de soumission à un autoritarisme étatique asymétrique et abusif, là où il n’est en réalité question que de règle organisant la vie collective et de sanction prévue par la règle.

L’usage du terme punitif constitue dès lors peut-être surtout une exagération rhétorique au regard de la réalité de l’exercice du droit et des sanctions dans le domaine environnemental et de la faiblesse des moyens contraignants dont disposent en réalité les agents du contrôle et de la sanction.

Les politiques de la transition doivent être à la fois normatives et réalistes

Paradoxalement, à mille lieues des oppositions faites par Gabriel Attal entre contraintes et réalisme, les sciences sociales ont plutôt montré qu’une politique normative, pour avoir une chance de s’appliquer, se devait d’être… réaliste.

L’économie institutionaliste, récompensée par plusieurs prix Nobel (Douglass North et Elinor Ostrom) a ainsi montré que les hommes et les sociétés ont fabriqué des sanctions et des systèmes d’information sur les comportements pour que les règles définies par les institutions ou normes puissent être effectivement appliquées.

Vouloir rejeter la sanction reviendrait donc à rejeter l’ensemble de l’institution ou de la règle, c’est-à-dire à renoncer à réguler.

Prenons par exemple les pesticides. Nous savons aujourd’hui qu’ils représentent un danger pour la biodiversité, les hommes, et la confiance dans la qualité de ce que produisent les agriculteurs grâce à la terre qu’ils travaillent. Il parait donc nécessaire d’en réduire l’usage par des normes ou interdictions (comme l’ambitionnait initialement le plan « Ecophyto » et la ratification de l’Accord de la COP15 de la biodiversité) tout en proposant des solutions aux agriculteurs afin qu’ils puissent continuer de valoriser les sols et nourrir les populations. Des compensations seraient pour cela nécessaires afin de prémunir les agriculteurs contre les risques de perte de production et de compétitivité qu’ils prennent en s’ajustant.

La régulation n’est donc pas une situation de gain mutuel immédiat, elle est conflictuelle et inégalitaire car elle génère des pertes pour certains souvent au bénéfice de tous. C’est justement ce bénéfice social net qui en justifie l’existence et qui donne un droit à une compensation pour les perdants. Selon une récente enquête menée par Ipsos pour le Pesticide Action Network (PAN) montre que 82,5 % des Français interrogés sont préoccupés par l’impact environnemental de l’utilisation de pesticides. Or si la punition associée à la baisse et à l’élimination de l’usage des pesticides par exemple est légitime et réaliste aux yeux d’une majorité de la population c’est aussi parce qu’elle apparaît facilement compensable car les perdants sont en nombre limité et bien identifiés.

En ce sens, la politique « réaliste » et « non-punitive » de dérégulation qu’a choisi le gouvernement pour traiter la crise agricole est en fait irréaliste et super-punitive à moyen et long terme car ses effets négatifs toucheront beaucoup plus de monde (humains et non-humains), et qu’ils ne seront pas facilement compensables en raison des coûts financiers et des difficultés d’identification des perdants et de la taille de la perte

La punition potentiellement associée à la prétendue politique réaliste du gouvernement français est en fait bien plus importante et grave que celle qui consistait à maintenir la trajectoire de réduction des pesticides en compensant le petit nombre de perdants par des aides.

En d’autres termes, une politique écologique normative n’est réaliste que si elle incorpore ses effets sur l’ensemble de la population (incluant le coût de la compensation) et donc ses conditions d’acceptabilité présentes et futures par les populations cibles et non-cibles dans ses modalités d’application.

Les politiques de la transition doivent être inclusives et systémiques

La bonne nouvelle, dans cette période où l’environnement déchaîne des passions et où l’on crie à tout va à « l’écologie punitive », c’est que les ingrédients d’une politique de transition préservant l’ordre social et démocratique commencent à être de mieux en mieux connus car au centre de l’attention des sciences sociales de la soutenabilité.

Parmi eux, l’inclusion de la diversité des intérêts des parties prenantes, la persuasion via la production et diffusion des idées alignées avec les objectifs planétaires, la définition collective de régulations et compensations efficaces et justes devraient faire l’objet de toute l’attention des gouvernements. Toutes ces dimensions sont par exemple explicitement articulées dans trois projets de recherche sur les politiques de transition (SPES (sustainability, performances, evidence and scenarios), ToBe (towards an economy for sustainable well-being), et Wise Horizon) actuellement financés par l’Union européenne et impliquant tous des équipes françaises.

Même si plusieurs visions du chemin vers la transition peuvent s’opposer – croissance verte et juste ou post-croissance – et si plusieurs trajectoires de politiques publiques pour y parvenir sont sur la table – innovation ou sobriété –, les recherches des sciences sociales de la soutenabilité se rejoignent sur la nécessité de replacer au centre la question de l’acceptabilité sociopolitique de la rupture comportementale et politique que constitue la transition.

Mieux penser, en amont, les compensations

Il s’agit par exemple de mieux connaître les effets distributifs de la transition, c’est à dire qui sont les gagnants et qui sont les perdants d’une mesure de politique publique, et quel est le mécanisme et le montant de la compensation pour les perdants. On sait depuis la crise des « gilets jaunes » que l’augmentation de la taxe carbone sur les carburants pénalise plus les populations modestes et rurales parce qu’elles sont plus dépendantes de l’automobile. Pour être juste, l’incitation fiscale doit donc être associée à une compensation des populations lésées sous forme d’aide à la transition vers une mobilité décarbonée.

Le mouvement des « gilets jaunes », ici lors d’une mobilisation à Belfort en décembre 2018. Thomas Bresson/Flickr, CC BY

On sait égalemement que l’acceptabilité socio-politique de la transition repose assez largement sur la façon dont les différentes catégories de ménages appréhendent les arbitrages ou sacrifices qu’impose la bifurcation vers une société décarbonée. Il est donc urgent et stratégique de connaître précisément le prix que les différents groupes sociaux sont prêts à payer en termes de réduction de leurs consommations les plus carbonées pour améliorer leur cadre de vie et celui de leurs enfants.

Ce prix ne sera pas le même pour les classes modestes des zones rurales que pour les classes aisées des métropoles. Pour les premiers, la réduction de l’usage des moteurs thermiques est ainsi beaucoup plus coûteuse en termes de sacrifice que la diminution des voyages aériens, alors que c’est l’inverse pour les seconds.

Pour éviter que les normes ne soient perçues comme punitives, elles doivent être délibérées, négociées et faire l’objet d’un accord politique entre les différentes parties prenantes, de l’échelle internationale à l’échelle locale. Comme l’expliquent David Daïz et Xavier Desjardins dans leur ouvrage récent La Révolution obligée, ces délibérations et négociations sur les normes peuvent être différenciées selon les territoires et leurs contraintes spécifiques. Dans ces conditions, chaque acteur percevra la norme comme acceptable, notamment parce que porteuse de bénéfices collectifs et individuels à court ou plus long terme.

Enfin, les exemples de l’intensification des migrations environnementales ou de la colère des agriculteurs face aux écarts de normes environnementales entre l’Europe et le Mercosur démontrent que les enjeux sont systémiques, toute tension dans le domaine environnemental au niveau global ou régional se traduisant rapidement en tension politique, sociale et économique.

Un des principaux messages des sciences sociales de la transition est que la politique de transition vers la soutenabilité n’est pas une politique qui se superpose aux autres politiques sectorielles (agriculture, santé, emploi, innovation, protection sociale…) et en limite l’action par des normes et contraintes, mais plutôt un ensemble coordonné et intégré de politiques sectorielles qui dès leur conception intègrent l’impératif de transition.

Les politiques sociales doivent par exemple être repensées pour que les risques couverts par la solidarité facilitent la transition vers la sobriété. C’est ce que font les projets de fourniture de services de base universels lorsqu’au lieu de verser une subvention monétaire pour compenser les effets d’une taxe carbone sur les plus modestes, ils donnent un accès gratuit à des services de transport collectif propre ou à une énergie verte avec des résultats très positifs à la fois en termes de réduction de la vulnérabilité et de transition environnementale.

Les politiques économiques et sociales des pays riches doivent donc être systémiques et inclusives, c’est-à-dire portées par un projet collectif et juste de transition vers un modèle économique, social et culturel soutenable pour toute la planète. Pour recueillir une adhésion suffisamment large et être capable de mobiliser les populations autour d’un ensemble aussi massif de changements des politiques et des comportements, ce projet doit paraître à la fois crédible c’est-à-dire être à la fois contraignant et légitime, et réalisable socialement et politiquement car perçu comme inclusif et juste par les différentes parties de la population.

Eric Rougier est membre de l'Association Française d'Economie du Développement